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日志

 
 

钱穆:古代五朝之政府组织  

2015-11-15 17:54:02|  分类: 【中国历史】 |  标签: |举报 |字号 订阅

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摘自钱穆《中国历代政治得失》

    一、汉代政府组织
    (一)皇室与政府
    皇帝是国家的惟一领袖,而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首,象征此国家之统一;宰相是政府的领袖,负政治上一切实际的责任。
    汉代皇帝有“六尚”,尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。都是为皇帝私人服务,尚书是皇帝的秘书。
    汉代宰相的秘书处有十三个部门,即当时的“十三曹”,一个曹相当于现在的一个司。
    十三曹:西曹(府吏署用)、东曹(二千石长吏迁除,并包军吏在内)、户曹(祭祀农桑)、奏曹(管理政府一切章奏,略如唐代的枢密院、明代的通政司)、词曹(词讼)、法曹(邮驿科程)、尉曹(卒徒转运)、贼曹(盗贼)、决曹(罪法)、兵曹(兵役)、金曹(货币盐铁)、仓曹(仓谷)、黄阁(簿录众事。宰相府秘书处的总务主任)。
    (二)中央政府的组织
    三公、九卿是汉代中央政府的最高官。
    丞相、太尉、御史大夫称三公。丞相管行政,是文官首长。太尉管军事,是武官首长。御史大夫管监察,辅助丞相来监察一切政治设施,是副丞相。汉代不成文法,须做了御史大夫,才得升任为丞相。太尉除军事外,不预闻其他政事。
    秦汉时代的宰相,不但要管国家政务,还要管及皇帝的家务。
    御史中丞是御史大夫的副职,驻在皇宫里。
    九卿:太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。官位中二千石(中即指中央政府)。太常管祭祀,光禄勋是门房,卫尉是皇宫卫兵司令,太仆是皇帝马车夫,廷尉掌法,大鸿胪相当于外交部,宗正管皇族,大司农和少府管财政经济,大司农管政府经济,少府管皇室经济。
    九卿隶属于宰相。
    (三)汉代地方政府
    分两级:郡与县。
    汉代全国100多个郡,每个郡管20个县。汉代县的数量在1100-1400个之间。
    “两汉吏治”,永为后世称美。
    汉代郡长官叫太守,地位和九卿平等,也是二千石。
    (四)中央与地方之关系
    每郡每年要向中央上计簿,计簿就是各项统计表册,也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒,每年有一个簿子,分项分类,在九、十月间呈报到中央,这叫做“上计”。
    中央特派专员到地方来调查的叫“刺史”。全国分为十三个调查区,每区一个刺史,每个刺史调查不超过九个郡。调查项目为六条考察。刺史原为六百石的小官,上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史,专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情。
    二、唐代政府组织
    (一)汉唐相权之比较
    汉代宰相是“领袖制”,唐代宰相是“委员制”。汉代由宰相一人掌握全国行政大权,唐代把相权分别操掌于几个部门,由许多人来共同负责,凡事经各部门之会议而决定。汉代宰相掌握的是行政权,御史大夫掌握的是监察权。唐代宰相共有三个衙门,当时称为“三省”:中书省、门下省、尚书省。此三省职权会合,才等于一个汉朝的宰相,而监察权还不在内。
    中书省首长为中书令,门下省长官为侍官,尚书省长官为尚书令。唐分官阶为九品,第一二品均以处元老,不负实际行政责任。三品以下,始为实际负责官吏。中书令、门下侍中及尚书令皆为三品官。
    (二)唐代中央政府三省职权之分配
    中书主发令。皇帝的诏书,唐代叫勅,由中书省拟定。中书令设副长官中书侍郎,中书侍郎之下设中书舍人。中书舍人拟稿,亦由诸舍人各自拟撰,是谓“五花判事”,由中书令或中书侍郎就此许多初稿中选定一稿,或加补充修润,成为正式诏书,然后再呈送皇帝画一“勅”字。经画勅后,即成为皇帝的命令,然后行达门下省。中书省拟稿叫做“熟拟”或“熟状拟定”,即详拟定稿的意思。中书熟拟送呈皇帝,皇帝亲览在纸尾批几句,用皇帝御印可其奏,此谓之“印画”。
    门下侍中及副长官门下侍中接获诏书后,即加予覆核。即再审查。门下侍郎之下设有给事中。门下省反对诏书,即将原诏书批注送还,称为“涂归”(亦称封驳、封还、驳还等),意即涂改后重拟之意。
    诏勅自中书拟旨、门下覆审手续完成后,即送尚书省执行。尚书省仅有执行命令之权,而于决定命令则无权过问。
    (三)中央最高机构政事堂
    为防止两个部门意见不统一,唐代遇下诏勅,便先由门下省和中书省举行联席会议,会议场所称为“政事堂”。原先在门下省举行,后来改在中书省召开。会议时,中书、门下省长官及侍郎皆出席,若尚书省长官不出度政事堂会议,即事先不获预闻命令决夺。故唐人目光中,须中书、门下始称真宰相。
    因唐太宗做过尚书令,后来尚书令经常空缺,设两个副长官尚书左仆射及右仆射。尚书左右仆射若得兼衔,如“同中书门下平章事”,及“参知机务”等名,即得出席政事堂会议,获得真宰相之身份。最先尚书仆射都附此衔,但到开元以后,不再附有出席政事堂之职衔了,不算是真宰相。
    唐代除三省长官外,还有其他较低级官员而得附“参加机务”或“同三品平章事”等职衔的,参与政事堂会议。此等人必是官位虽低而早负时望的,始得加此职衔。
    唐代皇帝(如中宗)有时违反制度不经中书门下擅自任官,所书“勅”字,心虚不敢用朱笔,而改用墨笔,当时称为“斜封墨”,意思是请下行机关马虎承认之意,出现一些“斜封官”。
    (四)尚书省与六部
    尚书省分六部:吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部(唐代开始是吏、礼、兵、民[户]、刑、工,唐太宗时改为吏、礼、民[户]、兵、刑、工,宋朝初年是吏、兵、刑、民[户]、工、礼,王安石变法时次序为吏、户、礼、兵、刑、工,以后沿袭)。
    尚书省为中央政府最高行政机构,总办公厅名为“都堂”,两旁为左右两厢,吏、户、礼三部在左,兵、刑、工三部在右,由左右仆射分领。每部分四司,六部共二十四司。每部之第一司即为本司,如吏部第一司为吏部司。尚书省各部主管,上午在都堂集体办公,下午各归本部分别办公。唐玄宗时编的《唐六典》即为官制之书,宋明清奉为圭臬。
    (五)唐代地方政府
    唐代地方行政最低一级为县。唐玄宗是,全国有1573个县。分上、中、下三等。上县6000户以上,中县6000户以下3000户以上,下县3000户以下。汉县分两级:万户以上为大县,长官称“令”,万户以下为二级县,长官称“长”。
    县级以上为州,与汉代的郡平等。州设刺史。唐代有358个州。10万户以上为上州,2万户以上为中州,2万户以下为下州。
    汉代的地方长官掾属由郡太守、县令长自行辟署任用,唐代则任用之权集中于中央之吏部,州县长官无权任用部属,全由中央分发。汉制地方长官三年考绩一次,三考始定黜陟;因阶级少,升迁机会优越,帮能各安于位,人事变动不大,而行政效率也因之提高。唐代则迁调虽速,下级的永远沉沦在下级,轻易不会升迁到上级去,于是在官品中渐分清浊,影响行政效率极大。
    (六)观察使与节度使
    唐代的监察制度,设御史台,所谓三省、六部、一台,御史台成为一独立之机构,不属于三省。
    唐中宗之后,御史台分左右御史:左御史监察朝廷中央政府,右御史监察州县地方政府;此即所谓“分巡”、“分察”。监察中央的谓之“分察”,监察地方的谓之“分巡”。中央方面最要者为监察尚书省内之六部,中书、门下两省则不在监察之列。唐德宗时,尚书六部,每两部各设“御史监察”一人,谓之分察。分巡则分全国为十道,派去监察之御史,称为“监察使”,后改“巡察”、“按察”诸称,最后称为“观察使”,意即观察地方行政。唐代巡察使、观察使常川停驻地方,成为地方更高一级之长官。
    假使此项监察使巡视边疆,在边防重地停驻下来,中央要他对方事务随宜应付,临时得以全权支配,这即成为“节度使”。节度使可以指挥军事,管理财政,甚至用人大权亦掌握,于是便形成“藩镇”。而且唐代巡疆节度使逐渐擢用武人,于是形成一种军人割据。东汉末年之州牧与此相似。清代的总督、巡抚亦与此相似。
    三、宋代政府组织
    (一)宋代中央政府
    政治制度上没有建树的一个朝代,有事而无政。
    (二)相权之分割
    宋代的相权,较唐代低落得多。宋代也有三省,实际上只有中书省在皇宫里,门下、尚书省都移在皇宫外面了;故亦只有中书省单独取旨,称“政事堂”。又和枢密院同称“两府”。“枢密院”是管军事的,本是晚唐五代传下的一个新机构。中书则为丞相,地位独重。门下、尚书两省长官不再预闻政府之最高命令。中书和枢密对立,宰相管不着军事。
    宋代财政,掌握在三个司。“司”本是唐代尚书六部下面的官名。安史之乱后,经常财政困难,甚至有宰相自兼司职的。宋代三司,即户部司、盐铁司、度支司。度支是管经济出纳的。王安石变法,设立“制置三司条例司”,把三个司重新组织起来,统一为制置三司条例司,想把财政大权集中到宰相手中。司马光对此极为反对。
    宋代另设“考课院”,后改名“审官院”,主管铨叙。又把审官院分东西两院,东院主文选,西院主武选。又别置“三班院”,铨衡一辈内廷供奉及殿直官。用人之权,全不在宰相。
    宋代相权被削弱,尚书也不再是行政总机关。
    (三)君权之侵揽
    唐代朝仪中,君臣朝见,宰相有坐位,并赐茶,即仍有“三公坐而论道”之制。宋代宰相上朝,站着不坐。宋太祖在后周时,是一个殿前都检点,实际为皇帝的侍卫长。
    宋代宰相遇政府定指出命,先写一“劄子”,这是一种意见的节要,对于某事提出几项意见,拟成几条办法,送由皇帝决定,所谓“面取进止”。然后宰相再照皇帝意见正式拟旨。
    唐代政事堂号令四方,其所下书曰“堂帖”;宋初还有此堂帖,后来禁止,于是改用下勅、劄子(此类最多)指挥。
    南宋宁宗时,已快亡国,皇帝时时下手条,当时称为“御札”。
    (四)谏垣与政府之水火
    汉代的御史中丞,专门监察王室和宫廷,也可以说是监察皇帝的。另一御史丞,则监察政府,不论中央地方都在内。汉代光禄勋下属的谏议大夫,追随皇帝,谏诤和讽议皇帝的言行。唐代谏官属于门下省,和给事中在同一机关,如谏议大夫、拾遗、补阙之类。还有司谏、正言等。
    唐制,皇帝朝见文武百官后,通常没有特殊事情,很快就散朝。散朝后,皇帝另和宰相从容讨论。这时候旁人不得参加,而门下省的谏官们独在例外,常随从宰相参加列席。
    宋代谏垣独立,并无长官。台官、谏官由皇帝亲擢,不再隶属于宰相。谏官不再纠绳天子,而反对来纠绳宰相,专门和政府唱反调。
    (五)宋代地方政府
    宋代地方政府分三级:路、府(州、军、监)、县。
    全国分十五路,后来分成二十多路。
    五代以来,地方行政长官全是军人。宋太祖杯酒释兵权之后,武将只挂官号名衔,在中央居住。地方事务,派文臣去处理,叫知某州事、知某府事。这些知州、知府,本身另有官衔,都是中央官,带着一个“知某州知某府事”的临时差遣。直到清代,知县知府才变成正式官名。
    唐代各道首长是观察使,是御史台派出去考察地方行政,也不是正式的地方行政长官,后来逐渐变成地方首长。到宋代,这些官又称“监司官”,每一路共有四个监司官。普通称为帅、漕、宪、仓。
    帅是安抚使,掌一路兵工民事,领军旅禁令、赏罚肃清。
    漕是转运使,掌财赋,领登耗上供,经费储积。
    宪是提刑按察使,掌司法,领狱讼曲直,囚徒详覆。
    仓是提举平常使,掌救恤,领常平义仓,水利敛散。
    唐代地方收入,一部分解中央,一部分保留在地方。宋代则全部解中央,地方更无存储,中央一失败,全国土崩瓦解。
    四、明代政府组织
    (一)明代之中央政府
    中国传统政治是专制,政府由一个皇帝来独裁,用来讲明、清两代是可以的。若论汉、唐、宋诸代,中央政府的组织,皇权、相权是划分的,不能说皇帝专制。
    明代自朱元璋废除宰相起,原来门下省的中书舍人为七品官,只管文书和钞写之职。给事中为七品,还有封驳权。
    明代设尚书省,设六部尚书,二品大员。另有一个都察院,由御史台演变而来,专掌弹劾纠察。全国各事都在都察院监督之下。
    都察院和六部合称“七卿”。之外还有通政司、大理院,则称“九卿”。通政司管理章奏,全国中外一切奏章送给皇帝,都归通政司,是一个公文出纳的总机关。大理院主平反。刑部尚书加上都察院和大理院,叫“三法司”。朝廷一切重大司法案件,由三法司会审。
    武官有大都督。全国有五个大都督府(唐代有十六个卫)。大都督他们只管出外打仗时带兵,征调军队和动员工作,是兵部的事,不在大都督职权内。
    明代朝廷有许多事,是必经廷推、廷议、廷鞫的。当时小官吏归吏部尚书任用,大官则由七卿、九卿或再加上外面的巡抚、总督开会来公开推举,这叫廷推。倘使有大事,各部不能单独决定,也常七卿、九卿公决,这叫廷议。倘使有大的狱讼,三法司解决不了,也由七卿、九卿开会定谳,这叫廷鞫。这一制度,本来汉代就有。
    明代给事中各部均有,叫六科给事中,仍有封驳权。给事中略似专家智囊团,他们提出的反对意见,当时谓之“科参”。
    (二)明代内阁制度
    明代皇帝的秘书处,当时称为“内阁”。秘书便是“内阁大学士”。办公地点在中极、建极、文华、武英四殿,还有文渊阁、东阁两阁。这些都在内廷,所这些人称为“内阁学士”或“内阁大学士”。内阁学士原本的官阶是五品。皇帝叫这些学士传指当笔。
    明制一天有三次朝,称早朝、午朝、晚朝。常朝有两种,叫御殿、御门。御殿又称内朝,在大殿内朝会议事。御门是到奉天门,在阳台上,让老百姓也可以见面说话。朱棣之后的皇帝都比较懒,这些制度不再执行,有的甚至二十多年不上朝。宪宗成化以后,到熹宗天启,前后167年,皇帝没有召见过大臣。
    通常内阁大学士都由尚书兼。宋明两代都经筵讲官。经筵讲官是教皇帝或皇太子读书的,这些也兼任内阁学士。内阁学士的地位就逐渐尊严起来。明代的大学士官衔,始终是某部尚书兼某殿(阁)大学士,本官是尚书,大学士是兼职,明代亡国时,大学士还是一个五品官。
    明代大学士开头只是秘书,后来皇帝不懂政务起,大学士开始有票拟权,即条一张小签条,写出他们的意见,附贴在公事上,送进宫里,再由皇帝细阅决定,叫“条旨”,就是向皇帝分条供献意见的意思。条旨又称票拟,用一个小条子(即票)拟具意见,送皇帝斟酌。皇帝看过,撕了这条子,亲用红笔批下,名为“批红”,亦称“朱批”。这便是正式的谕旨。
    皇帝不上朝,私下叫太监批,造成太监弄权。太监领袖称“司礼监”,太监成为真宰相、真皇帝。内阁学士只有勾结太监才能办事。神宗帝师、内阁大学士张居正也是结合太监,才揽到实权。张居正不是宰相,只能算皇帝的私人顾问,不算正式的大臣,不是政府最高领袖,张居正以相体自居。
    (三)明代地方政府
    (四)元明以下之省区制度
    行省在金代也有,行省制度从元代开始成为正式制度。
    历史上的“省”字原始是衙门名,非地域名。金元两代,开始有“行中书省”。中书省是当时中央的宰相府,一般称为“都省”。行中书省是由中央宰相府(都省)分出一个机关驻扎在外面。“行省”是一个行动的中书省。过去御史台派人考察地方行政,今天在这里,明天到那里,所以有“行台”。行省制度相当于英国对香港那样的殖民总督制度。元代地方分成路、府、州、县,实际上地方政权由中央派行中书省管理。行省长官是中央官,地方均驻有中央宰相,地方成为中央宰相活动的场所。行中书省实际是流动的中央政府,主要目的是军事控制。
    明代把行省长官改成为“承宣布政使”,全国正式划分为十三个承宣布政使司。清代在承宣布政使之上,又常设巡抚和总督。退抚、总督在明代是非常设的官,地方行政长官之最高一级是布政使。以布政使司、司或行省、省作为地方区域,名不正言不顺。
    (五)明代地方监司官及督抚
    明代地方长官,与承宣布政使并列的,还有提刑按察使。布政使管行政,按察使管司法。又有都指挥使,管军事。三个司合称为“三司”。承宣布政使又叫“藩司”,提刑按察使司叫“臬司”。清时俗称藩台、臬台。
    布政使下面有参政、参议等官,提刑按察使下面有副使、佥事等官,这种官派出去,叫“分司”。“分司”到了清朝,俗称“道台”,普通称为“监司官”。犹如省政府派几个参议到地方上协助办事。
    明代行政制度县为最低一级,县上是府和州,府州上面是承宣布政使司,布政使司派出分司,实际上增加了一级机构。布政使派出的叫“分守道”,按察使派出的叫“分巡道”。明代的县官太低太可怜,微末不足道,服事奉承他上面的长官都来不及,哪有还有功夫去亲民?
    明代的总督与巡抚,有事才临时派出此等官,都带一个“都御史”的衔。清代的总督、巡抚变成永久的。
    (六)明清两代之胥吏
    最先“吏”是指管理一般业务,略等于今天的事务官。两汉时代,每一机关的长官独称“官”,属官皆称“吏”。元代政府长官,都用蒙古人。蒙古人不懂政事,不识中国字,仰赖书记与文案。便有了“官”与“吏”流品泾渭之所分。朱元璋时,长官荐举人才,不分进士、监生、吏员,朝廷都一律任用。进士等于如高等文官考试的及格人,监生等于是大学生,吏员则等于是公务员。明成祖时,规定胥吏不能当御史,即规定公务员不能做监察官,又规定胥吏不准考进士。胥吏所经营的,不外七项:铨选、处分、财赋、典礼、人命、狱讼与工程。官为清流,胥吏为浊流。“胥吏政治”即为现在的“文书政治”(“公文政治”)。
    五、清代政府组织
    (一)清代中央政府
    1.军机处。雍正在内阁之外设军机处。清宫里的文华殿、武英殿,是内阁学士办事的地方。雍正在三大殿背后设军机处,即所谓的“南书房”。后来政府的实际重要政令,都在军机处,不再在内阁。军机大臣是由内阁大臣里挑选出来的。军机大臣实际也是皇帝的私人秘书,不算朝廷大臣。
    清代政府最高命令称为“上谕”。上谕又分为两种:一种是明发上谕,一种是寄信上谕。明发上谕是无关紧要的事,由内阁拟好,皇帝看过,再由内阁交到六部下发。寄信上谕由军机处直接寄给受命令的人,军机处拟出来,皇帝看过,封起后盖“办理军机处”印。中国在汉唐时期,不能算封建社会和专制社会,那是由读书人实际统治的。
    2.六部尚书。清代六部尚书不能对下直接发命令,六部尚书已经不成其为行政之首长。六部尚书、侍郎对皇帝皆得单独上奏。尚书管不着侍郎,侍郎不对尚书负责。清代满汉分开,满汉尚书各一个,满汉侍郎各两个,每个部有六个长官,六部长官共三十六个。六部长官之间谁也不知道谁扯了谁的腿。皇帝安排的事,其他人不知道。清代除六部尚书、侍郎以及总督、巡抚、藩台(布政使)、臬台(按察使)可以直接奏事外,其他人员不得奏事。
    清代规定民间不许有公开发言权。当时府学、县学都有明伦堂,每个明伦堂都置有一块横躺的石碑,叫做卧碑,碑上镌有三条禁令:生员不得言事;不得立盟结社;不得刊刻文字。即限制言论自由、结社自由、出版自由。卧碑立于顺治五年,金圣叹就是犯了禁令而被杀头。
    (二)清代地方政府
    清代常设总督与巡抚,布政使成为其下属,这是一种军事统制。省以下变成五级:总督、巡抚-布政使-道员-知府-知县。军事时期,中央还要派经略大臣、参赞大臣之类官,这是皇帝特简之官,总督巡抚仍不过承转命令。
    中国人带满洲兵做大将军的,二百多年间,只有一个岳钟麒。太平天国之后,曾、左、胡、李才成为封疆大吏。甲午战争前后,封疆大吏中汉人又转为少数。
    (三)清代的各禁区
    清代把东三省、台湾、察哈尔、绥远、新疆划为禁区。
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